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      土地承包经营权抵押融资的实践与思考

      来源:金融时报  |  时间:2014-10-27  |  浏览:269

      土地承包经营权抵押融资的实践与思考

        随着农业规模化、产业化、专业化经营的加快,农村融资需求逐步向大额、长期化转变,抵押物的缺失成为规模农业融资的最大障碍。2008年以来,国家先后通过部委文件形式在多地试点探索开展土地承包经营权抵押融资,2014年的“一号文件”中更明确提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。辽宁省昌图县自2011年起开展农村土地承包经营权抵押融资试点工作,经过三年的积极探索取得了一定成效,但在推进过程中出现的问题和障碍亟待解决。
        
        土地承包经营权抵押融资的实践
        
        目前,建立了较为科学的工作流程:首先,银行受理贷款申请。借款人须提供土地转出户与村民委员会签订的原始“土地承包合同”、土地转入户与土地发包农户签订的“土地流转合同”。其次,乡镇经营管理站登记确权。银行受理贷款申请后,由两名信贷员与借款申请人到当地乡镇经营管理站,对转包的土地经营权进行登记、确权;并到拟抵押地块实地勘察,根据流转土地面积、流转价格、流转期限,计算出贷款最高额度。最后,县农经局颁发他项权证,银行与借款人签订抵押合同,并到县土地流转中心(农经局)办理抵押登记手续,借款人领取他项权证,以他项权证抵押,信用社发放贷款。
        
        土地承包经营权抵押融资遇到的问题
        
        (一)土地承包经营权抵押融资法律障碍未破除。目前《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》均对家庭承包方式取得的耕地等土地承包经营权抵押采取限制态度。基层开展的土地承包经营权抵押融资业务,从法理上看得不到司法机关的支持。
        
        (二)相关配套机制建立不足。农村土地登记确权制度不完善,影响土地承包经营权的抵押登记公示;缺乏土地承包经营权的评估机构,土地承包经营权的抵押权难以顺利实现;缺乏土地承包经营权流转市场;农业保险机制不完善。
        
        推广土地承包经营权抵押融资的建议
        
        (一)加快法律修改进程,同时通过立法授权和司法解释方式对现有的土地承包经营权抵押融资实践给予法律支持。目前各地土地承包经营权抵押融资业务取得了实效,对缓解规模农业融资难问题起到积极作用,在推进农村产权改革过程中,应加快修订完善相关的农村土地法律规定,使其适应农村土地经营实际。应删除《物权法》、《担保法》等禁止农村土地承包经营权抵押的法律规定,并在《土地管理法》和《农村土地承包法》中对农村土地承包经营权流转的范围、程序等内容作出具体规定,并可由各地政府对土地承包经营权的流转、抵押作出制度性安排。在相关法律修订完善前,可明确合适地区继续试点开展土地承包经营权抵押业务,由试点地区所在的省、市人大及其常委会直接向全国人大及其常委会提出授权立法请求,由全国人大常委会授权试点地区对相关法律作出变通规定。同时,由最高法作出司法解释,允许试点地区法院承认符合其他法律条件的土地承包经营权抵押合同效力。
        
        (二)逐步构建完善的配套机制。一是完善土地承包经营权登记确权工作机制。政府部门应当加快农村产权确权登记制度建设,使土地承包经营权拥有权证。应明确登记确权主管部门,配备工作人员,并建立动态登记确权工作机制,对农村土地承包经营权流转情况提供各类登记备案、查询、公示等服务,通过动态的登记确权实现土地承包经营权权利归属、变动的对外公示。要逐步建立集影像、数据和权属于一体的农村土地数据库,为农村土地流转和抵押等提供支撑。二是加快农村土地价值评估体系建设。建议制定农村土地承包经营权评估程序和实施办法标准,成立专门、统一的农村产权评估登记系统,根据不同地区的情况,制定并公布本区域内农村土地承包经营权基准价格。由政府主导在各地建立权威的土地承包经营权价值评估机构或成立独立的第三方价值评估机构,提供土地承包经营权价值评估服务。三是尽快建立完善的土地承包经营权流转市场。政府应该积极引导建立覆盖各县、乡、村的各级农村土地流转服务中心,并加强土地流转中心功能,不仅提供流转信息发布、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务,还要增加土地承包经营权挂牌招标、拍卖等参与土地流转的功能,可逐步成立土地流转收储中心,对金融机构处置抵押土地进行收储服务。同时鼓励发展土地承包经营权流转中介组织,加快土地承包经营权流转的市场化。四是逐步扩大农业保险的覆盖面和额度。一方面可采取政府补贴、政策扶持等方式鼓励商业保险公司开展农业保险业务,另一方面可鼓励建立农户互助保险等措施保证非盈利性农业保险的开展。
        
        (三)建立抵押土地承包经营权的规范处置机制,促进金融机构开展土地承包经营权抵押贷款业务。在完善相关配套制度的基础上,应以省为单位由政府、人民银行、法院、各金融机构等相关单位协调制定规范抵押的土地承包经营权处置机制,解除金融机构无法实现抵押权的担忧。从实现途径看,金融机构将拟处置的土地承包经营权相关信息报各地土地流转中心发布,在价值评估后可定期组织拍卖,以实现抵押权。各地政府可成立公益性担保基金,对金融机构开展的土地承包经营权抵押贷款进行担保,对拍卖难以实现抵押权的,由政府担保基金向金融机构承担担保责任,对取得的土地通过土地流转中心进行收储,适当时机进行重新转包。